LANDSRÉTTUR Dómur föstudaginn 1. október 2021. Mál nr. 536/2020 : Tryggingastofnun ríkisins ( Erla S. Árnadóttir lögmaður ) gegn A ( Daníel Isebarn Ágústsson lögmaður, Flóki Ásgeirsson lögmaður, 2. prófmál) Lykilorð Reglugerðarheimild. Stjórnarskrá. Jafnræðisregla. Lögmætisregla. Félagsleg aðstoð. Útdráttur Ágreiningur málsaðila laut að því hvort TR hefði verið heimilt á árabilinu 2011 til 2015 að lækka greiðslur sérstakrar framfærsluuppbótar til A samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, til samræmis við búsetu A hér á landi. Sú ákvörðun TR að A skyldi ekki njóta fullrar greiðslu var reist á heimild í 3. mgr. 15. gr. þágildandi reglugerðar nr. 1052/2009, þar sem mælt var fyrir um að fjárhæð sé rstakrar uppbótar skyldi greiðast í samræmi við búsetu hér á landi, sbr. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Í dómi Landsréttar kom fram að í þágildandi 5. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 hefði verið að finna sérstaka he imild fyrir ráðherra til að setja reglugerð um nánari framkvæmd 9. gr. laganna. Þá hefði TR með ákvæðum 2. og 3. mgr. 9. gr. laganna verið sett skýr viðmið um það við hvaða tekjumörk ætti að miða greiðslur samkvæmt ákvæðinu auk þess sem ljóst væri að tilga ngur ákvæðis 2. mgr. 9. gr. væri að tryggja þeim sem ekki gætu framfleytt sér hér á landi lágmarksframfærslu. Þegar litið væri til þess og jafnframt haft í huga það meginskilyrði fyrir greiðslu bóta vegna félagslegrar aðstoðar samkvæmt 2. mgr. 1. gr. lagan na að eiga lögheimili á Íslandi var ekki talið að reglugerðarheimild þágildandi 5. mgr. 9. gr., eins og hún yrði skýrð samkvæmt orðanna hljóðan og í samræmi við markmið ákvæðisins, veitti ráðherra vald til þess að víkja frá skýrum viðmiðunum 2. mgr. 9. gr. vegna fyrri búsetu lífeyrisþega erlendis. Af sömu ástæðum var ekki fallist á það með TR að 14. gr. laganna, sem mælti fyrir um að ákvæði laga um almannatryggingar giltu um bætur félagslegrar aðstoðar eftir því sem við ætti og ráðherra veitt almenn heimild til að setja nánari reglur um greiðslur samkvæmt lögunum, veitti ráðherra slíka heimild. Þótt lagt yrði til grundvallar að sérstök uppbót samkvæmt ákvæðinu hefði um langa hríð verið greidd í hlutfalli við búsetutíma hér á landi, og að ekkert væri komið fr am í málinu sem benti með beinum hætti til þess að löggjafinn hefði ætlað að breyta þeirri framkvæmd, yrði að gera þá kröfu til löggjafans að lögin geymdu skýr og ótvíræð ákvæði um að ráðherra væri heimilt með reglugerð að víkja frá hinni afdráttarlausu sk ilgreiningu laganna á þeirri fjárhæð sem þarf til að 2 lífeyrisþegi geti framfleytt sér hér á landi. Loks var talið að framkvæmd TR á greiðslum til A hefði falið í sér mismunun á grundvelli búsetu í skilningi 65. gr. stjórnarskrárinnar og því yrði sú lækkun sérstakrar uppbótar sem A sætti ekki réttlætt með því að ákvæði 2. mgr. 9. gr. væri heimildarákvæði. Dómur Landsréttar Mál þetta dæma landsréttardómararnir Arnfríður Einarsdóttir , Jóhannes Sigurðsson og Oddný Mjöll Arnardóttir . Málsmeðferð og dómkröfur aðila 1 Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 14. september 2020 að fengnu áfrýjunarleyfi. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 19. júní 2020 í málinu nr. E - 2516/2016 . 2 Áfrýjandi krefst sýknu af kröfum stefnda auk málskostnaðar fyrir Landsrétti . 3 Stefnda krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms auk málskostnaðar fyrir Landsrétti. Málsatvik og sönnunarfærsla 4 Atvikum málsins er skilmerkilega lýst í hinum áfrýjaða dómi og eru þau óumdeild. 5 Svo sem rakið er í hinum áfrýjaða dómi voru ágreiningsefni málsins upphaflega tvíþætt. A nnars vegar deildu málsaðilar um það hvernig reikna bæri út svokallað búsetuhlutfall samkvæmt lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar. Hins vegar um það hvort áfrýjandi mætti tengja greiðslur sérstakrar framfærsluuppbótar samkv æmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð við lengd búsetu hennar hér á landi á sama hátt og skerða má lífeyri samkvæmt lögum nr. 100/2007. Með dómsátt 27. apríl 2020 komust málsaðilar að samkomulagi um úrlausn á fyrra álitaefninu. 6 Ágreinin gur málsaðila takmarkast því við síðara ágreiningsefnið sem snýst nánar tiltekið um ákvæði 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2009 um heimilisuppbót og uppbætur á lífeyri sem mælir fyrir um að fjárhæð sérstakrar uppbótar greiðist í samræmi við búsetu hér á landi, sbr. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007. 7 Með hinum áfrýjaða dómi var fallist á kröfu stefndu og byggt á því að reglugerðarákvæðið hefði ekki haft fullnægjandi lagastoð. Fyrir liggur að vegna búsetu stefndu erlendis fær hún eingö ngu 78,5% af þeim örorkulífeyri sem lög nr. 100/2007 mæla fyrir um að greiða skuli til þeirra einstaklinga sem uppfylla skilyrði um búsetu á Íslandi í að minnsta kosti 40 almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs, sbr. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laganna. Í málinu er ekki ágreiningur um fjárhæð kröfu stefndu. Málsástæður aðila Málsástæður áfrýjanda 8 Áfrýjandi byggir sýknukröfu sína á því að ákvæði laga um félagslega aðstoð hafi áður verið í lífeyristryggingakafla laga um almannatryggingar nr. 67/1971 en við aðild 3 Íslands að samningnum um evrópska efnahagssvæðið hafi þau ákvæði verið færð í sérstakan l agabálk. Helsta ástæðan fyrir því hafi verið sú að eftir gildistöku EES - samningsins, sbr. lög nr. 2/1993 um evrópska efnahagsvæðið, hafi aðildarríkjum borið skylda til að flytja almannatryggingabætur á milli aðildarríkja í samræmi við þann rétt sem menn he fðu áunnið sér í ríkjunum. Þessi regla EES - samningsins taki hins vegar ekki til bóta vegna félagslegrar aðstoðar. Áfrýjandi byggir á því að í 19. gr. laga nr. 67/1971 hafi verið að finna heimild til greiðslu sérstakrar uppbótar og að í framkvæmd hafi þær b ætur verið reiknaðar miðað við búsetu í samræmi við reglur laga um almannatryggingar á hverjum tíma. Engar vísbendingar sé að finna í lögskýringargögnum um að löggjafinn hafi ætlað sér að breyta þeirri framkvæmd, hvorki við setningu laga nr. 118/1993 um fé lagslega aðstoð né við setningu laga nr. 99/2007 sem tóku við af hinum fyrrgreindu lögum. Þá sé ekki að finna neinar slíkar fyrirætlanir í síðari breytingum á lögum nr. 99/2007, þar með talið lögum nr. 120/2009 sem breyttu efni 9. gr. laganna. 9 Staðfest ha fi verið með dómi Hæstaréttar frá 13. júní 2013, í máli nr. 61/2013, að skerðing almannatryggingabóta á grundvelli búsetuhlutfalls samræmdist ákvæðum 65. gr. og 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og að það sama hljóti því að gil da um bætur vegna félagslegrar aðstoðar. 10 Áfrýjandi byggir jafnframt á því að þar sem ákvæði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 sé heimildarákvæði þá geti hann sett reglur um það með hvaða hætti bætur samkvæmt ákvæðinu séu reiknaðar. Af dómum Hæstaréttar frá 1 9. desember 2000 í máli nr. 125/2000 og 8. október 2020 í máli nr. 13/2020 megi ráða að skýr greinarmunur sé gerður á skýlausum rétti lífeyrisþega til bóta samkvæmt almannatryggingalögum, sbr. 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, og greiðslum samkvæmt öðrum lögum og reglum um félagslega aðstoð. 11 Þá telur áfrýjandi skýrt af ákvæðum 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2009 og 2. mgr. 14. gr. laga nr. 99/2007 að ráðherra hafi haft heimild til að setja nánari reglur um greiðslur samkvæmt lögunum og um framkvæmd ákvæða 9. gr. þeirra. Jafnframt sé mælt fyrir um það í 1. mgr. 14. gr. að ákvæði laga um almannatryggingar gildi um bætur félagslegrar aðstoðar eftir því sem við á. Enn fremur sé að finna ákvæði í 3. mgr. 7. gr. og 2. mgr. 8. gr. núgildandi laga nr. 99/200 7 sem heimili skerðingu á endurhæfingarlífeyri og heimilisuppbót samkvæmt reglum almannatryggingalaga miðað við búsetuhlutfall. Þær reglur sýni að eðlilegt sé að beita sömu sjónarmiðum um aðrar greiðslur vegna félagslegrar aðstoðar. Lagastoð 3. mgr. 15. gr . reglugerðar nr. 1052/2009 sé því fullnægjandi. Málsástæður stefndu 12 Stefnda reisir fjárkröfu sína á því að ekki sé að finna stoð í lögum nr. 99/2007 fyrir því að skerða megi sérstaka uppbót á lífeyri samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laganna á þeim grundvelli að hú n hafi búið hér á landi skemur en 40 ár. Bendir stefnda á að samkvæmt 4 2. mgr. 1. gr. laganna sé meginskilyrði fyrir greiðslu bóta samkvæmt lögunum að einstaklingur eigi lögheimili á landinu auk þess sem þar sé mælt fyrir um að tengja megi greiðslu bótanna við tekjur. 13 Markmið sérstakrar uppbótar á lífeyri samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 sé að greiða bætur til einstaklinga sem sýnt þyki að geti ekki framfleytt sér. Þær bætur séu því annars eðlis en örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum nr. 100/2007 . Markmiði ákvæðisins væri ekki unnt að ná ef heimilt væri að skerða bæturnar vegna búsetu aðila auk þess sem það myndi brjóta gegn jafnræðisreglum þar sem einstaklingar í sambærilegri stöðu fengju mismunandi bætur. Í ákvæðinu séu skilgreind tekjuviðmið se m nota eigi við mat á því hvort einstaklingur teljist geta framfleytt sér án uppbótarinnar og óumdeilt sé að stefnda nái ekki þeim mörkum. 14 Þótt ákvæði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 sé orðað sem heimildarákvæði hafi stjórnvöld ekki frjálst mat um það hve rnig reikna eigi út bætur samkvæmt ákvæðinu. Fylgja verði þeim viðmiðum sem ákvæðið setur og leggja málefnaleg sjónarmið til grundvallar um mat á því hvort einstaklingur geti framfleytt sér eða ekki. Ákvæðið sé skýrt um að þeir einstaklingar sem nái ekki t ilteknum tekjuviðmiðum geti ekki framfleytt sér og sé áfrýjandi bundinn við þær reglur. 15 Ákvæði sem heimili skerðingu vegna búsetuhlutfalls sé hvorki að finna í sérstakri reglugerðarheimild 5. mgr. 9. gr. laganna né í almennri reglugerðarheimild 2. mgr. 14 . gr. þeirra. Í 5. mgr. 9. gr. sé vísað til þess að ráðherra geti sett reglur um framkvæmd ákvæðisins, meðal annars um tekju - og eignamörk en ekki sé vikið að frádrætti vegna búsetuhlutfalls. Til samanburðar sé í 3. mgr. 7. gr. og 2. mgr. 8. gr. núgildandi laga nr. 99/2007 sérstaklega vísað til heimilda til skerðinga á heimilisuppbót og endurhæfingarlífeyri vegna búsetu samkvæmt 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007. 16 Sá greinarmunur sem dómstólar hafi gert á réttindum samkvæmt lögum um almann atryggingar og heimildarákvæðum um félagslega aðstoð hafi ekki sérstaka þýðingu í málinu. Fyrir liggi að stjórnvöld hafi ákveðið að greiða bætur samkvæmt ákvæðinu. Lög nr. 99/2007 mæli skýrt fyrir um skilyrði til greiðslu bóta vegna sérstakar uppbótar og v erði stjórnvöld að gæta jafnræðis við útreikning uppbótarinnar og sá útreikningur að byggja á málefnalegum sjónarmiðum. Ekki verði séð að áfrýjandi hafi lagt mat á þörf stefndu á uppbót til þess að geta framfleytt sér, sbr. 4. mgr. 9. gr. laganna, heldur h afi hann skert bætur samkvæmt fortakslausu reglugerðarákvæði um skerðingu samkvæmt búsetuhlutfalli. Þá sé ekki að finna neina stoð fyrir skerðingu af þessum toga í reglum Evrópuréttar enda taki þær reglur ekki til félagslegrar aðstoðar aðildarríkja. Niðurs taða 17 Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar skal öllum, sem þess þurfa, tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og 5 sambærilegra atvika. Í dómaframkvæmd hefur stjórnarskrárákvæðið verið skýrt svo að skylt sé að lögum að tryggja rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarksframfærslu eftir fyrir fram gefnu skipulagi sem ákveðið sé á málefnalegan hátt. Hefur almenni löggjafinn vald um það hvernig því skipulagi er háttað en það ver ður eigi að síður að fullnægja þeim lágmarksréttindum sem í 1. mgr. 76. gr. felast og uppfylla skilyrði 65. gr. stjórnarskrárinnar um bann við mismunun, sbr. dóm Hæstaréttar 19. desember 2000, í máli nr. 125/2000. 18 Í samræmi við framangreint stjórnarskrárák væði hefur með almennum lögum verið komið á fót velferðarkerfi sem ætlað er að styðja við þá sem standa höllum fæti fjárhagslega og félagslega. Ákvæði laga nr. 100/2007, sem kveða meðal annars á um rétt öryrkja og ellilífeyrisþega til bótagreiðslna, og lag a nr. 99/2007, sem mæla fyrir um heimildir til greiðslu bóta til félagslegrar aðstoðar í nánar tilgreindum tilvikum, stefna að því markmiði sem fram kemur í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Þótt velferðarkerfinu í heild sé ætlað að ná til þeirra sem stu ðning þurfa er sá munur á löggjöfinni að hluti hennar svo sem lög nr. 100/2007 mælir fyrir um skýlausan rétt manna til ótímabundinna greiðslna að uppfylltum tilteknum skilyrðum en í öðrum lögum er mælt fyrir um heimildir til greiðslu bóta við tilteknar aðs tæður. Hið síðarnefnda á við um lög nr. 99/2007. 19 Krafa stefndu byggir á því að henni hafi verið vangreidd sérstök uppbót á lífeyri til framfærslu samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007, sem hún naut á árabilinu 2011 til 2015. Verður leyst úr málinu á gru ndvelli ákvæða laganna eins og þau voru orðuð á framangreindu tímabili. 20 Samkvæmt þágildandi 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 var áfrýjanda heimilt að greiða lífeyrisþega sérstaka uppbót á lífeyri vegna framfærslu ef sýnt þætti að hann gæti ekki framfleytt s ér án hennar. Í ákvæðinu var tekið fram að við mat á því hvort lífeyrisþegi sem fengi greidda heimilisuppbót gæti framfleytt sér án sérstakrar uppbótar skyldi miða við að heildartekjur væru undir 184.140 krónum á mánuði. Við mat á því hvort lífeyrisþegi se m ekki fengi greidda heimilisuppbót gæti framfleytt sér án sérstakrar uppbótar skyldi miða við að heildartekjur væru undir 157.030 krónum á mánuði. Þá var tekið fram í 3. mgr. 9. gr. að samkvæmt ákvæðinu teldust allar skattskyldar tekjur til tekna, þar á m eðal bætur almannatrygginga og bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, sem og erlendar tekjur sem ekki væru taldar fram hér á landi. Með 4. mgr. 9. gr. var áfrýjanda falið að meta þörf fyrir sérstaka uppbót á lífeyri samkvæmt ákvæðinu. Þá var ráðherra v eitt heimild í 5. mgr. ákvæðisins til að setja reglugerð um nánari framkvæmd þess, meðal annars um tekju - og eignamörk. 21 Fyrir liggur að á því tímabili sem málið varðar nýtti áfrýjandi heimild til greiðslu sérstakrar uppbótar til stefndu en ákvað jafnframt að hún skyldi ekki njóta fullrar greiðslu. Sú ákvörðun áfrýjanda var reist á heimild í 3. mgr. 15. gr. þágildandi reglugerðar nr. 1052/2009 en þar var mælt fyrir um að fjárhæð sérstakrar uppbótar skuli greiðast í samræmi við búsetu hér á landi, sbr. 1. mg r. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. 6 laga nr. 100/2007. Svo sem áður er komið fram hefur stefnda mótmælt þessu á þeim grundvelli að reglugerðarákvæðið hafi ekki haft lagastoð auk þess sem hvorki hafi verið gætt jafnræðis né annarra málefnalegra sjónarmiða. 22 Ljóst er að markmið 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 er að heimila áfrýjanda að greiða viðbótargreiðslur vegna framfærslu til lífeyrisþega ef sýnt þykir að hann geti ekki framfleytt sér án slíkrar greiðslu. Í ákvæðinu koma fram skýrar viðmiðanir um það hvenær líf eyrisþegar teljast ekki geta framfleytt sér án sérstakrar uppbótar og er í ákvæðinu sett fram tiltekin fjárhæð heildartekna sem miða skuli við. Ekki er að finna neina beina heimild í 9. gr. laganna til þess að tengja greiðslur við búsetutíma hér á landi í samræmi við ákvæði 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 ólíkt því sem gildir um heimilisuppbót og endurhæfingarlífeyri á grundvelli 3. mgr. 7. gr. og 2. mgr. 8. gr. núgildandi laga nr. 99/2007. 23 Áður var rakið að í 5. mgr. 9. gr. laga nr. 9 9/2007 hafi verið að finna sérstaka heimild fyrir ráðherra til að setja reglugerð um nánari framkvæmd 9. gr. laganna og var þar tekið fram að meðal annars mætti setja reglur um tekju - og eignamörk, sbr. nú samhljóða ákvæði í 6. mgr. 9. gr. Þá hefur verið r akið að ákvæði 2. mgr. 9. gr. setji fram skýr viðmiðunarmörk um það hvaða heildartekjur eru taldar duga lífeyrisþega til framfærslu. Í 3. mgr. ákvæðisins er tilgreint að við útreikning á þeim viðmiðunartekjum eigi að taka tillit til allra skattskyldra tekn a og bóta sem og erlendra tekna sem ekki eru taldar fram hér á landi. Með þessum ákvæðum eru áfrýjanda sett skýr viðmið um það við hvaða tekjumörk eigi að miða greiðslur samkvæmt ákvæðinu. Þá er ljóst að tilgangur ákvæðis 2. mgr. 9. gr. er að tryggja þeim sem ekki geta framfleytt sér hér á landi lágmarksframfærslu. Þegar litið er til framangreinds og jafnframt haft í huga það meginskilyrði fyrir greiðslu bóta vegna félagslegrar aðstoðar samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna að eiga lögheimili á Íslandi verður ekk i talið að reglugerðarheimild þágildandi 5. mgr. 9. gr., eins og hún verður skýrð samkvæmt orðanna hljóðan og í samræmi við markmið ákvæðisins, veiti ráðherra vald til þess að víkja frá viðmiðunum 2. mgr. 9. gr. vegna fyrri búsetu lífeyrisþega erlendis. Af sömu ástæðum verður ekki fallist á það með áfrýjanda að 14. gr. laganna veiti ráðherra slíka heimild en í því ákvæði er mælt fyrir um að ákvæði laga um almannatryggingar gildi um bætur félagslegrar aðstoðar eftir því sem við eigi og ráðherra veitt almenn heimild til að setja nánari reglur um greiðslur samkvæmt lögunum. 24 Sýknukrafa áfrýjanda er einnig reist á því að við framkvæmd laga um almannatryggingar nr. 67/1971 hafi alltaf verið horft til búsetuhlutfalls við útreikning á sérstakri uppbót. Fyrir liggu r að löggjafinn hefur talið ástæðu til þess að setja skýr ákvæði í 3. mgr. 7. gr. og 2. mgr. 8. gr. núgildandi laga nr. 99/2007 um heimildir áfrýjanda til að tengja greiðslu endurhæfingarlífeyris og heimilisuppbótar við lengd búsetu hér á landi á grundvell i 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007. Enga slíka heimild er sem fyrr greinir að finna í 9. gr. laganna. Með því að skilgreina lágmarksfjárhæð framfærslu í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 hefur löggjafinn gagnvart 7 lífeyrisþegum mætt þeirri skyldu sinni samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar að tryggja rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarksframfærslu eftir fyrir fram gefnu skipulagi. Þótt lagt væri til grundvallar að sérstök uppbót samkvæmt ákvæðinu hafi um langa hríð verið greidd í hlutfalli við búsetutíma hér á landi, og að ekkert sé komið fram í málinu sem bendi með beinum hætti til þess að löggjafinn hafi ætlað að breyta þeirri framkvæmd, verður að gera þá kröfu til löggjafans að lögin geymi skýr og ótvír æð ákvæði um að ráðherra sé heimilt með reglugerð að víkja frá hinni afdráttarlausu skilgreiningu laganna á þeirri fjárhæð sem þarf til að lífeyrisþegi geti framfleytt sér hér á landi, sbr. hér til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands 19. desember 2000, í má li nr. 125/2000. 25 Áfrýjandi byggir sýknukröfu sína loks á því að ákvæði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 sé heimildarákvæði og eigi stefnda því í engu tilviki skýlausa kröfu um bætur samkvæmt ákvæðinu heldur fari sú bótagreiðsla eftir þeim reglum sem áfrýjandi setur. Hvað þessa málsástæðu varðar athugast að áfrýjandi nýtti heimild sína til að greiða stefndu sérstaka uppbót á lífeyri til framfærslu. Samkvæmt 65. gr. stjórnarskrárinnar skulu a llir vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti. Í því felst að við f ramkvæmd laga nr. 99/2007 verða hlutlægar og málefnalegar ástæður að liggja til grundvallar mismunandi greiðslum t il bótaþega. Þar sem tekjuviðmið lágmarksframfærslu í 2. mgr. 9. gr. laganna er afdráttarlaust og tilgangur ákvæðisins, í samræmi við 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, er að tryggja þeim lífeyrisþegum sem búsettir eru hér á landi sérstaka uppbót á lífeyr i, geti þeir ekki framfleytt sér hér á landi án hennar, verður ekki talið hlutlægt og málefnalegt sjónarmið að lækka þá greiðslu vegna þess að viðkomandi hafi áður búið erlendis um tíma. Með því að framkvæmd áfrýjanda á greiðslum til stefndu fól þannig í s ér mismunun á grundvelli búsetu í skilningi 65. gr. stjórnarskrárinnar verður sú lækkun sérstakrar uppbótar sem stefnda sætti ekki réttlætt með því að ákvæði 2. mgr. 9. gr. sé heimildarákvæði. 26 Að öllu virtu sem að framan er rakið ber að staðfesta niðurstö ðu hins áfrýjaða dóms. 27 Eftir úrslitum málsins er rétt að áfrýjandi greiði stefndu málskostnað fyrir Landsrétti svo sem nánar greinir í dómsorði. 28 Gjaf sóknar kostnaður stefndu greiðist úr ríkis sjóði. Um gjafsóknarkostnað hennar fer samkvæmt því sem í dóms orði greinir en þóknun lögmanns hennar er þar tilgreind án virðisaukaskatts í samræmi við venju. Dómsorð: Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður. Áfrýjandi, Tryggingastofnun ríkisins, greiði stefndu, A 1.240.000 krónur í málskostnað sem rennur í ríkissjóð . 8 Gjafsóknarkostnaður stefndu, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hennar, Daníels Isebarn Ágústssonar, 1.000.000 króna, greiðist úr ríkissjóði. Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur, föstudaginn 19. júní 2020 Þetta mál, sem var tekið til dóms 29. maí 202 0, höfðar A vík, með stefnu birtri 29. ágúst 2016 á hendur Trygg inga stofnun ríkis ins, kt. 660269 - 2669, Laugavegi 114, Reykja vík, til greiðslu van goldinna bóta. Stefnandi krefst þess að stefndi greiði henni 676.110 kr. með drá tt ar vöxtum, skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, frá 8. októ ber 2016 til greiðslu dags. Hún krefst einnig málskostnaðar úr hendi stefnda, eins og málið væri eigi gjaf sókn armál. Stefndi krefst sýknu af öllum kröfum stef nanda svo og málskostnaðar úr hendi hennar. Málavextir Í þessu máli var upphaflega deilt um tvennt: annars vegar hvernig bæri að reikna út svokallað búsetuhlutfall samkvæmt lögum nr. 100/2007, um almanna trygg ingar, og hins vegar hvort stefndi mætti skerða sérstaka framfærsluuppbót sam kvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, í samræmi við búsetu stefn anda í útlöndum, á sama hátt og skerða má bætur sam kvæmt lögum nr. 100/2007. Samkvæmt ákvæðum laga nr. 100/2007, um almannatrygg ingar, ráðast bætur meðal annars af því hversu lengi einstaklingur hefur búið hér á landi. Fullur bótaréttur (100%) miðast við að bótaþegi hafi búið á Íslandi í samtals 40 ár á tímabilinu frá 16 ára aldri til 67 ára aldurs. Búseta hér á landi í 40 ár jafng ildir 100% búsetuhlutfalli en búsetuhlutfallið lækkar eftir því sem bótaþegi hefur búið skemur á landinu. Því lægra sem búsetuhlutfallið er, þeim mun lægri er fjárhæð bóta sem bótaþegi á rétt á sam kvæmt lögum um almannatryggingar. Í lögunum eru reikni reg lur til þess að meta búsetu tíma þeirra sem missa starfs orku sína áður en þeir verða 67 ára. Skerðing bóta samkvæmt lögum um almannatryggingar grundvallast á hlut falls reglu Evrópuréttar. Hún liggur til grundvallar því kerfi að sá sem býr í fleiri en e inu ríki Evrópu frá því að hann er 16 ára og þar til hann nær ellilífeyrisaldri ávinnur sér, í sér hverju ríki sem hann býr í, efnis legan rétt, þ.e. til ellilífeyris við til tekinn aldur og/eða til greiðslu örorkulífeyris að upp fylltum skilyrðum sem mælt er fyrir um í lögum þar. Það er markmið EES - samningsins að íbúar samn ingsríkjanna geti flust á milli ríkj anna án þess að missa þann rétt sem hver um sig hefur þegar áunnið sér í við kom andi ríki. Hins vegar gilda skil yrði hvers ríkis fyrir sig um e fnislegan rétt aðila til bóta, miðað við lög gjöf hvers ríkis. Það kann því að koma upp misræmi á milli landa þannig að sam bærileg skerð ing á færni sem veldur skertu aflahæfi verði talin uppfylla skilyrði örorku og örorkubóta í einu landi en ekki öðru. E in stakl ingur kann því að njóta réttar í öðru landinu en ekki hinu. Stefnandi er örorkulífeyrisþegi og hefur verið metin með hámarksörorku (75%) frá 1. mars 2011, alin. Áður en hún missti starfsorku sína bjó hún tíma bundið í Danmörku. Ekki kemur fram hversu lengi hún bjó þar, en hún fluttist aftur hingað til lands og hefur búið hér síðan. Það mun óumdeilt að ástand hennar og aðstæður eru þannig að hún ætti að fá 100% örorkulífeyri samkvæmt íslenskum lögum. Tryggingastofnun hefur greitt stefnanda örorkubætur frá því í september 2011. Vegna búsetu sinnar í Danmörku sótti stefnandi um örorkulífeyri frá danska ríkinu. Hún upp fyllir hins vegar ekki efnisskilyrði sambærilegrar lög gjaf ar um örorkubætur þar í landi. Sam kvæmt ákvörðun Ankestyrelsen frá 9 3. febrúar 2015 fær stefnandi ekki greiðslur frá danska ríkinu, í það minnsta ekki að svo stöddu, nema hún leggi sig harðar fram við að end ur hæfa sig og reyna frekar að vinna léttari stö rf sem hæfa henni. Á meðan hún sýnir ekki fram á að hún geti ekki náð bata með frekari endur hæf ingu eða að léttari störf reynist henni um megn telst hún ekki öryrki samkvæmt dönskum lögum. Hún mun ekki hafa reynt frekar að krefj ast bóta þaðan eða reynt hér á landi að upp fylla skil yrði danskra almannatrygginga laga. Ef stefn andi uppfyllti efnis - leg skil yrði danskra laga ætti á hún rétt á örorkulífeyri frá Danmörku í hlutfalli við lengd búsetu sinnar þar á móti þeim örorkulífeyri sem hún fær hér á land i í hlutf alli við búsetu sína hér. Í upphafi krafðist stefnandi aðallega ríflega 5.700.000 kr. á þeim grundvelli að stefnda bæri að greiða henni 100% örorkulífeyri. Til vara krafðist hún ríflega 3.800.000 kr. með þeim rökum að stefnda bæri að meta búse tuhlutfall hennar 78,5% í stað 57,81%. Til þrautavara krafðist stefnandi þess að tiltekinn úrskurður úrskurðar nefndar almannatrygginga yrði felldur úr gildi og til þrautaþrautavara að viðurkennt yrði að tiltekin framkvæmd stefnda væri ólögmæt. Stefndi kra fðist aðallega frávísunar allra krafna stefnanda. Með úrskurði 16. maí 2017 vísaði dómurinn frá þrauta þrauta vara kröfu stefnanda. Þar eð frávísunarkrafan byggðist meðal annars á því að fjárkrafa stefnanda væri rangt reiknuð út ákváðu málsaðilar að rei kna fjárhæðir í dómkröfum stefnanda aftur út og freista þess að ná samkomulagi um þær til þess að ágreiningurinn varðaði ein göngu lagatúlkun. ing á búsetuhlutfalli samkvæmt lö gum nr. 100/2007. Samkvæmt því áliti var ekki lagastoð fyrir þeirri aðferð sem stefndi beitti við útreikning búsetuhlutfalls. Í fram haldi af því greiddi stefndi stefnanda bætur sem námu mismuninum á 78,5% og 57,81% búsetuhlutfalli. Málsaðilar lögðu fram sátt um þann þátt málsins 27. apríl 2020 og máls kostnað. Sátt náðist hins vegar ekki um þann þátt í dómkröfu stefnanda sem varð aði sér staka framfærslu upp bót samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007, um félags lega aðstoð. Stefn andi telur sig eiga ré tt til þeirra bóta óskertra en stefndi telur að honum beri að taka til lit til búsetu hlut falls stefnanda hér á landi við útreikning þessara bóta. Máls - aðilar deila ekki um fjárhæð dómkröfu stefnanda. Málsástæður og lagarök stefnanda Stefnandi byggir á því að skerðing bóta sem mælt er fyrir um í lögum um félags lega aðstoð, í þessu tilviki sérstakrar framfærsluuppbótar, sem byggist á búsetu hlut falli bótaþega sé ólögmæt. Stefnandi telur að ekki sé nein lagaheimild til slíkrar skerð ingar í lögum nr. 9 9/2007, um félagslega aðstoð. Skerðing á grund - velli búsetu hlut falls gangi auk þess gegn tilgangi slíkra bóta. Sérstök uppbót til framfærslu eðlisólík bótum skv. lögum um almannatryggingar Stefnandi rekur að í I. og III. kafla laga um almannatryggingar nr. 100/2007 er mælt fyrir um hverjir eru tryggðir samkvæmt lögunum. Það er megin regla að sá sem telst búsettur hér á landi er tryggður. Með búsetu er átt við lög heim ili í skilningi laga um lögheimili. Í III. kafla laganna eru reglur u m lífeyris - trygg ingar sem taka til elli líf eyris, örorkulífeyris, ald urs tengdrar örorkuuppbótar, tekju trygg ingar, örorku - styrks og barna lífeyris. Sam kvæmt 1. mgr. 18. gr. laganna á sá rétt til örorkulífeyris sem hefur verið búsettur hér á landi og er á aldrinum 18 til 67 ára. Það er að auki skilyrði að við kom andi hafi annaðhvort búið hér á landi í það minnsta þrjú síðustu árin áður en umsókn er lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka var óskert er hann tók hér búsetu. Líf eyr is trygg inga kerfið samkvæmt lögum um almanna trygg ingar byggist þannig á því að rétt til bóta ávinni menn sér með búsetu. Stefnandi vísar til þess að þær greiðslur sem hún fái á grundvelli laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, séu af allt öðrum toga. Sérstakri framfær slu upp bót sé ætlað að tryggja öllum lífeyrisþegum skilgreinda lágmarksframfærslu. Til gang ur þeirrar uppbótar sé að auka heild artekjur bótaþegans upp að tilteknu lágmarki þannig að enginn lífeyrisþegi hafi lægri heild ar tekjur sér til framfærslu en ne mi því lágmarki. Það markmið náist ekki séu greiðslurnar skertar í hlutfalli við þann tíma sem bóta þeg inn hefur búið í útlöndum því skerðingin valdi því að sumir nái ekki lágmarks tekj unum. 10 Mælt sé fyrir um sérstaka uppbót til framfærslu í 9. gr. laga um félags lega aðstoð. Í því ákvæði sé ekki mælt fyrir um takmörkun á grundvelli búsetu. Til grund vall ar ákvörðun um uppbótina beri að leggja það eitt hvort lífeyrisþegi geti framfleytt sér án sérstakrar framfærslu upp bótar. Við mat á því skuli stefndi miða við að heildar tekjur bótaþegans nái tilgreindri upphæð (fram færslu viðmiði). Það hafi verið mark mið lög gjafans að tryggja að enginn hefði heildartekjur sem væru lægri en við miðið. Það sé kjarni regl unnar að bæta við líf eyri til þess að einstak lingurinn geti fram fleytt sér. Í ákvæð inu sé sérstaklega tekið fram að ákvæðið eigi við þegar sýnt þyki að lífeyrisþegi geti ekki fram fleytt sér án uppbótarinnar. Einstaklingi sé jafn nauðsynlegt að fram fleyta sér hvort sem hann hafi búið erlendis á ár um áður eða ekki. Séu tekjur ein - stakl ings lægri en við miðið sé hann ein fald lega ófær um að framfleyta sér án sérstakrar upp bótar. Þetta sýni að það sé grundvallarmunur annars vegar á örorku greiðslum frá stefnda og tilgangi þeirra og hins vegar á u ppbótargreiðslum samkvæmt lögum um félags lega aðstoð og tilgangi þeirra. Síðarnefndu bæturnar séu ekki áunnin réttindi og því sé óheimilt að skerða þær með vísan til búsetutímabils. Engin lagastoð fyrir skerðingu á grundvelli búsetu Stefnandi vísar til þess að samkvæmt lögmætisreglu íslensks stjórnskipunar - og stjórnsýsluréttar verði ákvarðanir stjórnvalda að eiga sér stoð í lögum. Stjórnvöld megi ekki heldur ganga í ber högg við önnur lög með ákvörðunum sínum. Efni ákvörð unar sem skorti lagastoð og/eð a brjóti í bága við lög sé ólögmætt og ákvörðunin því ógild anleg. Laga ákvæði sem mæli fyrir um skerðingu mannréttinda verði að kveða skýrt á um umfang skerðingarinnar. Ekki megi framselja stjórnvöldum ákvörðunar vald um skerð ing - una. Samkvæmt lögmæti sreglunni beri að skýra óljósar eða almennar lagaheimildir borg aranum í hag og sé lagaákvæði íþyngjandi sé krafan um skýrleika enn ríkari. Ákvæðið þurfi að mæla fyrir um skerðingu á þann hátt að ekki verði um villst að það hafi verið ætlun löggjafans að t akmarka réttindi borgaranna. Laga ákvæðin sem stefndi byggi á kveði ekki á um þær skerðingar sem hann beiti á grund velli þeirra. Fyrirmæli um áhrif búsetu á örorkulífeyri séu í 4. mgr. 18. gr., sbr. 1. mgr. 17. gr. laga nr. 100/2007. Ákvæði 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 hljóði svo: Fullur örorkulífeyrir skal vera 297.972 kr. á ári og greiðist hann eftir sömu reglum og ellilífeyrir, sbr. þó 5. mgr. Við ákvörðun búsetutíma, sbr. 1. mgr. 17. gr., skal reikna með tímann fram til 67 ára aldurs umsækjanda. Ákvæði 1. mgr. 17. gr. laga nr. 100/2007 er svohljóðandi: Rétt til ellilífeyris eiga þeir sem eru 67 ára eða eldri og hafa verið búsettir hér á landi, sbr. II. kafla, a.m.k. þrjú almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Fullur elli líf eyrir skal vera 297.9 72 kr. á ári og greiðist þeim einstaklingum sem hafa verið búsettir hér á landi, sbr. II. kafla, a.m.k. 40 almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs, sbr. þó 2. mgr. Sé um skemmri tíma að ræða greiðist ellilífeyrir í hlutfalli við búsetu - tímann. Heimilt er þó að miða lífeyri beggja hjóna, sem bæði fá lífeyri, við búsetu tíma þess sem á lengri rétt inda tíma. Stefnandi telur að þessi laga ákvæði eigi ekki að leiða til skerðingar á rétti hennar til sérstakrar uppbótar til framfærslu samkvæmt 9. gr. laga um félags lega aðstoð nr. 99/2007. Í 2. mgr. 9. gr. segi að heimilt sé að greiða líf eyr is þega sérstaka upp bót á lífeyri ef sýnt þykir að hann geti ekki framfleytt sér án uppbótarinnar. Við mat á því hvort lífeyrisþegi geti framfleytt sér án uppbótar skuli taka t illit til eigna og tekna en aftur á móti segi ekkert um að taka skuli tillit til búsetu. Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. skuli miða við tilteknar heildartekjur á mánuði þegar metið er hvort einstaklingur geti framfleytt sér. Markmið og tilgangur lög gjafans hafi því bersýnilega verið sá að tryggja öllum lífeyrisþegum lágmarksframfærslu. Í 5. mgr. 9. gr. laganna sé ráðherra veitt heimild til þess að setja reglugerð um nán ari framkvæmd ákvæða 9. gr. um uppbætur á lífeyri. Stefndi byggi skerð ingu á sér stakri up pbót á 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2008, um heimilis upp bót og upp bætur á lífeyri. Í reglugerðarákvæðinu segi að fjárhæðir sérstakrar 11 uppbótar greið ist í sam ræmi við búsetu hér á landi eins og eigi við um lífeyrisgreiðslur almanna trygg inga - l aga, sbr. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007. Stefnandi áréttar að reglugerð sé afleidd löggjöf sem ráðherra setji og sé fyrst og fremst ætlað að skilgreina nánar framkvæmd laga. Reglugerðir verði að byggjast á skýrri reglu gerð ar heim ild í lögum og megi ekki fara út fyrir ramma þeirra laga sem þær sæki stoð í. Fari ákvæði reglu gerðar út fyrir þann ramma séu þau ólög mæt og að vett ugi virð andi. Þegar reglu gerðarákvæði sé íþyngjandi fyrir borgarann verði laga - stoðin að vera sérstakle ga skýr enda eigi ákvæði reglu gerða ekki að þrengja réttindi umfram það sem lagaákvæðið segi til um. Ekki verði um það deilt að í 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2008 felist skerð ing á réttindum stefnanda og annarra í sömu sporum. Með ákvæðinu sé komið í veg fyrir að lífeyris þegum sem hafi lægri mánaðarlegar heildartekjur en það viðmið sem sé til greint sem lágmarksframfærsla í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 sé tryggð full lág marksframfærsla. Reglugerðarákvæðið verði því að byggjast á skýrri sto ð í ákvæðum laga nr. 99/2007. Stefnandi áréttar að hvergi í lögum nr. 99/2007 sé heimild til að skerða hina sér stöku framfærsluuppbót vegna búsetu erlendis. Ákvæði 3. mgr. 15. gr. reglu gerðar nr. 1052/2009 gangi þannig lengra en 9. gr. laga nr. 99/2007 og takmarki rétt indi stefn anda á ólögmætan hátt. Framfærsluuppbótin miðist við félags legar aðstæður en sé ekki bætur sem menn ávinna sér rétt til með búsetu hér á landi, eins og bætur á grund velli laga nr. 100/2007. Stefnandi telur jafnframt ljóst að ákvæði 3. mgr. 15. gr. reglu gerðar nr. 1052/2009 gangi þvert gegn tilgangi og mark miðum laga nr. 99/2007, um félags lega aðstoð, og hinum sérstaka tilgangi sérstakrar upp bótar til fram færslu. Ákvarð anir stefnda skorti ekki aðeins lagastoð heldur séu þ ær einnig byggðar á ómál efna legum sjónar miðum enda gangi þær beinlínis gegn því mark miði laganna að aðstoða fólk í neyð. Tímabundin búseta í öðru aðildarríki Evrópska efnahags svæð isins eigi ekki að verða til þess að takmarka og skerða rétt fólks, m eð lögheimili á Íslandi, til félags legrar aðstoðar enda fáist greiðslur sem teljast til félagslegrar aðstoðar ekki greiddar frá fyrra búsetu ríki, hvort sem það er aðildarríki EES eða annað ríki. Forsendur fyrir hlutfallsútreikningi lífeyris (skerðingu lífeyris vegna búsetu erlendis) séu ávallt þær að lífeyrisþegi eigi eða geti átt rétt á greiðslum á móti frá fyrra búsetu landi. Slíkt geti aðeins átt við áunnin réttindi, sem séu greidd úr landi. Því sé óheim ilt að nota hlutfallsútreikning fyrir sérstaka framfærsluuppbót, sem sé félags leg aðstoð og sé ekki greidd milli landa. Regluverk Evrópuréttar geri ráð fyrir að lífeyris þegar öðlist rétt til félagslegrar aðstoðar í búsetulandi sínu og njóti þannig jafn ræðis á við aðra lífeyrisþega í búsetulandi sín u hvað varðar rétt til félagslegrar aðstoðar. Réttur til aðstoðar er réttur til lágmarksframfærslu Stefnandi bendir á að samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar skuli öllum sem þess þurfa tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnu leysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Ákvæðið verði rakið til alþjóðlegra mann rétt inda sátt mála sem íslenska ríkið sé aðili að, meðal annars 12. og 13. gr. félags mála sátt mála Evrópu og 9. og 11. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um e fna hags leg, félags leg og menn ingarleg réttindi, svo og 28. gr. samnings Sam ein uðu þjóð anna um rétt indi fatlaðs fólks. Til þess að aðstoð geti verið fullnægjandi í skilningi 1. mgr. 76. gr. stjórn ar skrár innar verði stefnandi að fá nægar greiðsl ur til þess að geta fram fleytt sér. Fram an greindum ákvæðum sé ætlað að tryggja þeim sem þess þurfi rétt til félagslegs öryggis og tækifæri til að lifa mannsæmandi lífi. Enginn maður eigi að þurfa að líða skort og ríki hafi skuldbundið sig til þess að sk apa þau skilyrði að allir geti notið efna hags - legra, félags legra og menningarlegra réttinda. Eins og áður greini eigi stefnandi ekki rétt á greiðslum frá Danmörku, þótt hún hafi búið þar. Skerðing stefnda á bótum til stefnanda sé því ekki vegin upp með greiðslum frá öðru ríki. Einu tekjur stefnanda séu þær greiðslur sem hún fái frá stefnda og þær verði að nægja til þess að tryggja henni lágmarksframfærslu. Stefndi hafi aftur á móti komið í veg fyrir það með því að skerða bæði bætur stefnanda samkvæmt lögum um almannatryggingar og sér staka uppbót stefnanda til framfærslu. Það sé því úti lokað að stefnandi geti notið þeirra grundvallarmannréttinda sem felist í lágmarks fram færslu. 12 Stefnandi fái aðeins 78,5% af þeim örorkubótum sem aðrir í sambærileg ri stöðu fái frá ríkinu. Bætur frá stefnda séu ekki ríflegar þar eð fullar bætur nægi ekki til hefð bund ins og mannsæmandi lífs samkvæmt opinberum viðmiðunum. Tekjur stefn anda nái ekki því lágmarki sem felist í framfærsluviðmiðinu. Samkvæmt því sem rak ið hafi verið eigi stefnandi lög varða kröfu um greiðslu til tek inna bóta. Stefndi hafi vangreitt stefnanda þær bætur sem hún hafi átt rétt til sam kvæmt gildandi lögum. Hún eigi því kröfu um greiðslu þeirra á hendur stefnda. Stefn andi krefjist dráttarva xta frá þeim degi þegar liðinn var mánuður frá þingfest ingu máls ins, sbr. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu. Málsástæður og lagarök stefnda Stefndi krefst sýknu af kröfum stefnanda. Stefndi vísar til þess að samkvæmt 2. mgr . 9. gr. laga nr. 99/2007 sé honum heimilt að greiða lífeyrisþega sér staka uppbót á lífeyri vegna framfærslu. Í 4. mgr. 9. gr. sé kveðið á um að Trygginga stofnun ríkisins meti þörf umsækjanda á sérstakri upp bót. Í 5. mgr. sé svo kveðið á um heimild ráðh erra til þess að setja reglugerð um nán ari framkvæmd ákvæðisins, meðal annars um tekju - og eignamörk. Bætur sam kvæmt ákvæðum laga nr. 99/2007 greiðist þeim sem eigi lögheimili hér á landi, og aðeins að upp fylltum öðrum skilyrðum laganna, sem og regluger ðum sem séu settar með stoð í þeim lögum, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Í 4. mgr. 1. gr. segi jafnframt að bætur félags legrar aðstoðar greiðist úr ríkissjóði sam kvæmt ákvörðun fjárlaga og fjár auka laga hverju sinni. Reglugerð nr. 1052/2009 hafi verið set t með stoð í 5. mgr. 9. gr. lag anna en í 3. mgr. 15. gr. hennar segi að fjárhæð sérstakrar uppbótar greiðist í sam ræmi við búsetu hér á landi, sbr. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007, um almanna tryggingar. Stefndi bendir á að fjárhæ ð uppbótarinnar hækki séu bætur samkvæmt lögum nr. 100/2007 reikn - aðar á grundvelli lægra búsetuhlutfalls en 100%. Í þeim til vikum þegar búsetu hlutfall bóta þega sé lægra en 100% sé, við ákvörðun upp bótarinnar, beitt þeirri aðferð að heild artekjur umsæ kjanda (að meðtöldum tekjum samkvæmt lögum nr. 100/2007 og sam kvæmt lögum nr. 99/2007) séu dregnar frá tekjuviðmiðunar - mörkum sem eru til greind í 2. mgr. 9. gr. laganna til þess að fá út viðmiðunarfjárhæð sér stakrar upp bótar. Sú fjár hæð sem þannig fái st sé lækkuð miðað við búsetuhlutfall. Þannig sé fjár hæð hinnar sér stöku uppbótar reiknuð út. Með einföldu dæmi megi útskýra hvernig bætur séu reikn aðar út fyrir tvo einstaklinga miðað við mismunandi forsendur. Annars vegar er umsækjandi A sem er 50 ára og hefur búið hér á landi allt sitt líf og hins vegar umsækjandi B sem hefur vegna búsetu í öðru landi reiknað búsetu hlut fall hér á landi 60%. Hvorugur fær tekjur utan þeirra bóta sem þeir eiga rétt á sam kvæmt lögum nr. 100/2007. Miðað er við fjárhæ ðir ársins 2016 og er fram færslu við miðið 212.776 kr. Umsækjandi A (100%): Umsækjandi B (60%): Örorkulífeyrir: 39.862 kr. Örorkulífeyrir: 23.917 kr. Aldurstengd örorkuuppbót: 2.990 kr. Aldurstengd örorkuuppbót: 1.794 kr. Tekjutrygging: 127.652 kr. Tekjutrygging: 76.591 kr. Samtals án sérstakrar uppbótar: 170.504 kr. Samtals án sérstakrar uppbótar: 1 02.302 kr. Mismunur upp í 100% viðmið: 42.272 kr. Mismunur upp í 100% viðmið: 110.474 kr. Sérstök framfærsluuppbót: 42.272 kr. Sérstök framfærsluuppbót: 66.284 kr. Samtals með framfærsluuppbót: 212.776 kr. Samtals með framfærsluuppbót: 168.586 kr. Hlutfall af fullum greiðslum: 100% Hlutfall af fullum greiðslum: 79,23% Þessi dæmi sýni að sá sem sé með 60% búsetuhlutfall fái 79,23% af fullum greiðslum hafi hann ekki aðrar tekjur en frá almannatryggingum. Búsetuhlutfallið hafi þau áhrif að sérstaka uppbótin verði hærri hjá þeim sem þurfi að þola skerðingu líf eyris samkvæmt lögum um almannatryggingar og hlutfall af fullum greiðslum verði hærra en búsetu hlutfallið gefi til kynna. Stefnd i bendi á að allt frá því að hann fór að greiða sérstaka uppbót á lífeyri, fyrst á grundvelli 13 reglugerðar nr. 878/2008 með heimild í lögum nr. 99/2007, hafi upp bótin tekið mið af búsetuhlutfalli á Íslandi í samræmi við 4. mgr. 18. gr., sbr. 1. mgr. 17. gr ., laga nr. 100/2007. Með lögum nr. 120/2009, sem breyttu 9. gr. laga nr. 99/2007, hafi ákvæðið verið útfært frekar. Í frumvarpi til þeirra laga hafi sérstaklega verið tekið fram að ekki væri verið að breyta þágildandi framkvæmd, þ.e. hvorki hafi verið ger t ráð fyrir efnislegum breyt ingum á þágildandi reglugerð né framkvæmd stefnda. Stefndi áréttar að ákvæði 2. mgr. 9. gr. sé heimildarákvæði sem gangi lengra en ákvæði 76. gr. stjórnarskrárinnar geri kröfu um. Þótt framkvæmd laganna fari eftir reglu gerð sé ekki verið að skerða stjórnar skrár var inn rétt stefnanda. Það lagaumhverfi og þá vernd sem 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar bjóði hafi löggjafinn ákveðið með lögum og reglu gerðum sem séu settar með heimild í þeim lögum. Þannig hafi 3. mgr. 15. gr. reglu gerðar nr. 1052/2009 að geyma ákvæði um að greiðsla skuli fara eftir til greindum ákvæðum laga nr. 100/2007. Þetta sé nánari útfærsla á lög ákveð inni fram kvæmd. Jafnframt skipti máli að ákvæðið sé heimildarákvæði, þ.e. að heimilt sé að greiða sér staka uppbót, sem sé ákveðin samkvæmt fjárlögum. Umboðsmaður Alþingis og dómstólar hafi staðfest að játa verði löggjafanum og framkvæmdavaldinu frek ara svig rúm við beitingu slíkra heimildarákvæða. Samkvæmt öllu framangreindu krefst stefndi sýknu af öll um kröfum stefnanda. Niðurstaða Þegar stefndi greiðir bótaþegum elli - eða örorkulífeyri samkvæmt lögum nr. 100/2007 er honum heimilt að skerða greiðsluna í samræmi við svokallað búsetu hlut fall, sem var útskýrt í kaflanum um málsatvik. Þegar stefndi hefur, samkvæmt 4. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007, metið að líf eyr is þegi geti ekki fram fleytt sér án sérstakrar upp bótar samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007, um félags lega aðstoð, skerðir hann einnig þessa sérstöku uppbót í sam ræmi við búsetu hlu t fall bóta þeg ans eins og það hlut fall er skilgreint í lögum um almanna trygg ingar. Ágreiningur málsaðila varðar það eingöngu hvort það verklag stefnda að skerða bætur samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, út frá búsetu hlut falli bótaþegans hafi full nægj andi stoð í lögum. Það er ágreiningslaust að munur er á lífeyristryggingum samkvæmt lögum nr. 100/2007, um almannatryggingar, og margvíslegum bótum og greiðslum vegna sér stakra aðstæðna í lögum nr. 90/2007, um félagslega aðstoð. Ákvæði um félagslega aðstoð voru í lífeyris trygg ingakafla laga um almanna - tryggingar nr. 67/1971 en við aðild Íslands að samn ingnum um Evrópska efnahagssvæðið voru þau ákvæði færð í nýjan laga bálk. Ástæða þessa var sú að við gildistöku samning sins varð skylt að flytja almanna trygg - ingabætur á milli aðildarríkja EES - samningsins í samræmi við þann rétt sem menn höfðu áunnið sér í því landi þar sem þeir höfðu búið þótt þeir byggju ekki þar þegar þeir þurftu að nýta sér bæturnar. Bætur, sem falla undir lög um félagslega aðstoð, greið ast einvörðungu þeim sem eiga lögheimili hér á landi, sbr. 2. mgr. 1. gr. lag anna. Réttur til þeirra er ekki áunn inn með búsetu í landinu eins og réttur til bóta sam kvæmt lögum um almanna trygg ingar. Hefur það þýð ingu að ákvæði 9. gr. laga nr. 99/2007 er heimildarákvæði? Stefndi leggur áherslu á að þegar ákvæði um félagslega aðstoð voru færð í sér stakan lagabálk, upphaflega með lögum nr. 118/1993, hafi eðli þeirra breyst og þau öll orðið heim ild arákvæði. Eftir þessa laga - og orðalagsbreytingu eigi bótaþegar því ekki stjórn ar skrárvarinn rétt til greiðsln anna heldur sé stefnda einungis heimilt að veita þeim félagslega aðstoð að uppfylltum skil yrðum laganna. Þegar ákvæði um félagslega aðstoð voru í lögum um almannatryggingar og stefnda var skylt að greiða þær bætur var mælt fyrir um rétt til aðstoðar úr opinberum sjóðum í 70. gr. stjórnarskrárinnar. Þar stóð að sá skyldi eiga rétt á styrk úr almennum sjóði sem fengi eigi séð fyrir sér og sínum, og öðrum væri ekki skylt að framfæra hann, en þá skyldi hann vera háður þeim skyldum sem lög áskildu. Árið 1995 var þetta ákvæði stjórnarskrárinnar orðað ítarlegar og því fenginn staður í 1. mgr. 76. gr. hennar. Þar segir að öllum sem þess þurfa skuli í lögum tryggður réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, elli, 14 atvinnuleysis, örbirgðar og sam bæri legra atvika. Þarna er tekið fram, eins og í 70. gr. áður, að þörfin fyrir aðstoðina leggi grunn inn að réttinum til aðstoðar. Þörf er vissulega loðið og teygjanlegt hugtak en engu að síður er í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 til greind sú lágmarksfjárhæð sem á að nægja einstakl ingi til þess að fullnægja dag legum þörfum sínum. Í 2. mgr. 9. gr. segir að heimilt sé að greiða lífeyrisþega sér staka uppbót á líf eyri ef sýnt þykir að hann geti ekki framfleytt sér án uppbótarinnar. Sam kvæmt 4. mgr. 9. gr. er það Tryggingastofnun sem metur þörfina, með hliðsjón af lágmarks fram færsluviðmiðinu og öðrum tekjum lífeyrisþega en greiðslum frá stefnda. Stjórnarskrárákvæðið er því orðað þannig að réttinn eigi þeir sem hafi þörf ina og lág marksþörf hefur verið skilgreind í lögum, meðal annars sem viðmið í lögum um félags lega aðstoð. Þegar litið er til þessa telur dómurinn að sú breyting sem varð á orða lagi ákvæðanna 1993 þegar þa u urðu heimildarákvæði haggi því ekki að ákvæði um félags lega aðstoð teljist sem fyrr útfærsla lög gjaf ans á þeirri skyldu hans, upp haf lega sam kvæmt 70. gr. en frá 1995 samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnar skrár innar, að tryggja öllum, sem þess þurfa, r étt til aðstoðar, til dæmis vegna sjúkleika eða örorku. Dómurinn telur það því ekki geta haft þýð ingu við mat á því hvort lagastoð teljist vera fyrir skerðingu í samræmi við búsetu utan landsteinanna að ákvæðið sé hvað sem öðru líði ein ungis heim ild a r - ákvæði og því sé stefndi, þegar hann greiðir bætur á grundvelli lag anna, að greiða bætur umfram skyldu sína sam kvæmt stjórn ar skránni. Heimildin til þess að skerða bæturnar verði því að eiga sér stoð í lögunum sjálfum en ekki ein vörð ungu ákvæði regl ugerðar. Hvar er lagastoð skerðingarinnar? Viðfangsefnið er réttur lífeyrisþega sem getur að mati Tryggingastofnunar ekki framfleytt sér án sérstakrar uppbótar á lífeyri. Eins og fram er komið telur dómurinn ákvæði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/20007 útfær slu á skyldu löggjafans samkvæmt 76. gr. stjórn ar skrárinnar. Engu að síður telur stefndi sér skylt að skerða þá aðstoð sem hann telur lífeyrisþegann þurfa til þess að ná lágmarksfjárhæð laganna, vegna búsetu hans í útlöndum á árum áður. Í 2. mgr. 9. gr . eru ekki tilgreindar aðrar takmarkanir á greiðslu sérstakrar upp bótar en þær að heildartekjur bótaþegans mega ekki vera hærri en það lágmarksfram færslu viðmið sem er tilgreint í ákvæðinu. Það verklag stefnda sem hér er deilt um styðst við 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2009, um heim ilis uppbót og uppbætur á lífeyri. Þar segir að fjárhæð sér stakrar upp bótar greiðist í sam ræmi við búsetu hér á landi, sbr. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar. Með þessu reg lugerðarákvæði er mælt fyrir um skerðingu á bótarétti sem er ekki orðuð í lagaákvæðinu sjálfu, 2. mgr. 9. gr. Samkvæmt ákvæði reglugerðarinnar eiga þeir bóta þegar sem hafa ekki búið hér á landi óslitið frá 16 ára aldri minni rétt en þeir sem hafa aldrei b úið í útlöndum. Telja verður að í 3. mgr. 15. gr. reglu gerð ar innar felist íþyngjandi inngrip í réttindi borgar anna. Í fræðum og framkvæmd er við það miðað að því meira íþyngjandi sem ákvæði reglugerðar eru, þeim mun skýrari og ótvíræðari þurfi lagaheimildin sem hún bygg ist á að vera. Því þarf að orða þá skerðingu sem stefndi beitir við greiðslu bóta sam kvæmt 2. mgr. 9. gr. ótví rætt í lögum eða veita ráðherra ótví ræða laga heim ild til að útfæra þá skerðingu í reglu gerð. Reglugerðin er se tt með stoð í 5. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007. Í því ákvæði segir að ráð herra sé heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd ákvæðisins, meðal annars um tekju og eignamörk. Fyrir viðmiði um tekju - og eignamörk er laga stoð í 2. mgr. 1. gr. laganna, ein s og síðar verður rakið. Dómurinn telur að ekki þurfi að orðlengja um það að í 5. mgr. 9. gr. framseldi lög gjafinn ráðherra ekki vald til þess að setja reglugerð þar sem mælt yrði fyrir um að búsetu hlutfall lífeyrisþega hér á landi, eins og það er skil greint í lögum um almanna trygg ingar, legði grunn að skerðingu á sér stakri framfærslu - upp bót sam kvæmt 2. mgr. ákvæð is ins, sem stefndi hefur þó samkvæmt 4. mgr. metið að sé honum nauðsynleg sér til framfærslu. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 99/200 7 greiðast bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð 15 ein ungis þeim sem eiga lögheimili hér á landi og að uppfylltum öðrum skilyrðum lag anna og reglugerða sem eru settar með stoð í lögunum. Í 2. mgr. 1. gr. er tiltekið að heim ilt sé að tengja greiðslu bó t anna við tekjur aðrar en húsa leigu bætur, eftir því sem við á. Aðrar takmarkanir eru ekki tilgreindar í þeirri grein. Efni 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2009 hefur ekki laga stoð í 1. gr. laga nr. 99/2007. Jafnframt virðist ákvæði reglugerðari nnar ósamrýmanlegt eðli bótanna eins og því er lýst í 1. gr. laganna því bæturnar eru ekki áunnar með búsetu og flytjast ekki milli landa heldur eru bundnar því að bótaþeginn eigi lögheimili í því landi þar sem hann sækir um bæturnar. Ákvæði 7. gr. laga nr. 99/2007, um endurhæfingarlífeyri, er heim ildarákvæði eins og 9. gr. og öll önnur ákvæði laganna. Í 3. mgr. 7. gr. er lögfest að endur hæf ing ar líf eyri megi skerða á sama hátt og bætur sam kvæmt lögum um almanna tryggingar vegna búsetu lífeyris þega erlendis. Þessi breyt ing var gerð á ákvæðinu árið 2009, með lögum nr. 120/2009. Miðað við þessa lagabreytingu hefur skerð ing á endurhæfing ar líf eyri í samræmi við búsetu hlut fall ekki verið talin heimil nema að fá sam þykki lög gjaf ans fyrir henni. Ekki verður séð að nokkuð réttlæti að minni kröfur séu gerðar um laga stoð fyrir sam bæri legri skerð ingu á sérstakri uppbót samkvæmt 2. mgr. 9. gr. sömu laga. Í 13. gr. laga nr. 99/2007 er tekið fram að byggist greiðsla samkvæmt lögunum á tekjum umsækj anda eða bótaþega skuli þær ákveðnar samkvæmt 16. gr. laga um almanna tryggingar. Hins vegar er ekki tekið fram að skerða megi greiðslur samkvæmt lög unum í samræmi við búsetuhlutfall laga um almannatryggingar. Samkvæmt 13. gr. skal við framkvæmd laga nr. 99/2007 beita V. og VI. kafla laga um almanna trygg ingar. Þeir kaflar fjalla um stjórnsýslu málaflokksins og því skýtur 13. gr. laga nr. 99/2007 ekki laga stoð undir 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2009. Í 1. mgr. 14. gr. laga nr. 99/2007 segir að ákvæði laga um almannatryggingar gildi um bætur félagslegrar aðstoðar eftir því sem við eigi. Eins og fram er komið er eðli greiðslna félagslegrar aðstoðar annað en eðli bóta sam kvæmt lögum um almanna trygg ingar. Þær fyrrnefndu greið ast þeim sem eiga lö g - heimili í landinu, réttur til þeirra er ekki áunninn með búsetu og þær flytjast ekki með rétt hafanum milli landa. Bóta þegar með lögheimili hér á landi eiga því ekki rétt til félagslegrar aðstoðar frá Evrópu löndum þar sem þeir kunna að hafa búið á lífs leiðinni. Til síðarnefndu bótanna ávinna menn sér rétt með búsetu þótt greiðsla þeirra til lífeyrisþegans sé óháð búsetu. Það er því grundvöllur skerðingarákvæðanna að bótaþegi hafi áunnið sér rétt til líf eyris í öðru landi. Orða talið vísa til búsetu skerð ingar í 17. og 18. gr. laga um almanna trygg ingar. Í 14. gr. er meðal ann ars til tekið að þar sé vísað til kæru réttar til úrskurð ar nefndar velferðar mála og um hækkun bóta. Þetta eru alm enn ákvæði í lögum um almannatryggingar en ekki hin sér tæku búsetu ákvæði sem gilda um elli - og örorku líf - eyri. Að mati dómsins verður lagastoð fyrir þeirri framkvæmd stefnda að skerða greiðslur samkvæmt 2. mgr. 9. gr. í samræmi við búsetuhlutfall ekki heldur fundin í 14. gr. laga nr. 99/2007. Til íþyngjandi inngrips er reglu gerð ar heim ildin allt of almenn. Að mati dómsins getur það ekki haft þýðingu þótt stefndi hafi skert bætur félags legrar aðstoðar á grundvelli búsetuhlutfalls í bráðum tuttugu ár. Íþyngjandi inn grip í rétt borgaranna sem skortir lagastoð geta ekki fengið réttarheimildargildi sem venja þrátt fyrir lang var andi fram kvæmd. Dómurinn telur því að það viðbótarskilyrði í 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2009 að skerða megi bæt ur félagslegrar aðstoðar í samræmi við búsetu bótaþega í útlöndum hafi ekki lagastoð í ákvæðum laga nr. 99/2007. Það er því mat dómsins að stefndi hafi ekki haft lagaheimild til þess að skerða bætur stefnanda sem eiga stoð í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 . Af þeim sökum er fallist á fjárkröfu hennar en málsaðilar deila ekki um fjárhæðina. Fallist er á að fjárhæðin beri vexti að liðnum mánuði frá því að stefnan var þingfest. Dómurinn hefur því fallist á kröfu og málsástæður stefnanda. Með bréfi innan rík is ráðuneytisins, 3. apríl 2017, var stefnanda veitt gjaf sókn til að reka þetta mál fyrir héraðs dómi. Rétt þykir því að máls - kostn aður milli hennar og stefnda falli niður. Gjaf sóknar kostnaður stefnanda greiðist úr ríkis sjóði, þar með talin mál flutn ings þóknun lög manns hennar, Flóka Ásgeirssonar, sem þykir hæfilega ákveðin 870.000 krónur. Við ákvörðun fjár hæð ar innar var tekið tillit til skyldu stefnanda til þess að greiða virðis auka skatt af 16 mál flutn ings þóknun. Ingiríður Lúðvíksdóttir hérað sdómari kveður upp þennan dóm. D Ó M S O R Ð Stefndi, Tryggingastofnun, greiði stefnanda, A, 676.110 krónur með drátt ar vöxtum, skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verð trygg ingu, frá 8. októ ber 2016 til greiðslu dags. Málskostnaður mi lli aðila fellur niður. Gjafsóknarkostnaður stefnanda, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hennar, Flóka Ásgeirssonar, 870.000 krónur, greiðist úr ríkissjóði.